Новый Макиавелли - Джонатан Пауэлл

Кстати, именно сиюминутные проблемы, вроде разработки политики в отношении наркотических средств или электроэнергии, правительство решать и не любит, а все потому, что очень сложно бывает определить, какое именно Министерство должно проблемой заниматься — все от нее открещиваются. Мы пытались назначать координаторов, спускать ответственность «сверху», из секретариата Парламента; увы: система постоянно заклинивала. Например, в случае с наркотиками ни Министерство здравоохранения, ни Министерство внутренних дел не желали выделить средства на лечение наркозависимых граждан и борьбу с наркоманией. Спущенный сверху координатор ничего не мог поделать. Зато дыры залатывал Стратегический отдел; так, в случае с электроэнергией он выдал долгоиграющую и очень действенную стратегию — предложил вернуться к атомной энергии и одновременно разрабатывать возобновляемые источники энергии, чтобы Британия получила возможность сократить использование газов, вызывающих парниковый эффект, без унылой перспективы жить в потемках. Для ядра правительства крайне важно мыслить стратегически, иначе придется решать проблемы по мере появления — вместо того чтобы обмозговывать их заранее.

Большинство современных мировых правительств приходят к власти со стодневным планом. Однако редко у какого правительства написан «второй акт» (в шекспировском смысле). В промежутке между майскими выборами и летними каникулами (которые начинаются в августе) правительство торопится исполнить все пункты своего плана — а потом, естественно, выдыхается. Естественно — потому что никто не подумал, а что же будет в сентябре. Вернувшись с каникул, премьер обнаруживает, что планы кончились. Для таких-то ситуаций и нужен специальный орган — сочинять второй акт, пока правительство играет акт первый.

За радикальным же стратегическим планированием следует обращаться к отдельным персонам, а не к коллективному разуму. Джон Бирт годами терпел насмешки, но это был ум выдающийся. На просьбу заняться проблемой он всегда начинал с четырех аристотелевских принципов — и демонстрировал подход, кардинально отличный от стандартного. Впрочем, Бирт действительно упирал больше на новые процессы, чем на новые стратегии. Мы еще шутили: мол, попросите у Бирта решение политической проблемы и получите «органограмму» вместо новой стратегии. В тех редких случаях, когда Бирт предлагал стратегию, последняя непременно оказывалась радикальной. Например, в случае с наркотиками Бирт предложил тюремный срок за хранение героина. Освобождать такого заключенного можно лишь после того, как он докажет, что прошел курс лечения и полностью избавился от наркозависимости. Учитывая высокий процент рецидивов у героинистов, наши тюрьмы быстро переполнились бы. Предложение Бирта было нами отметено; зато и в тривиальности его никто бы не обвинил. Увы: с людьми общаться Бирт не умел; вероятно, всех госсекретарей он гладил против шерсти — иначе почему они столь категорически отвергали его идеи, даже и весьма ценные?

Тони иногда сетовал: дескать, все идеи генерируются не в министерствах, а в Номере 10. В определенном смысле мы сами были виноваты — зачем хапнули себе столько полномочий? С другой стороны, неспособность министерств оригинально мыслить поистине удивляет. И не поймешь, что министерства делают хуже — стратегию разрабатывают или в сроки ее исполнения укладываются. Отчасти в ситуации повинна Маргарет Тэтчер, за время своего правления успешно выхолостившая министерства на предмет самостоятельности. Мы поощряли министров формировать у себя в департаментах собственные миниатюрные стратегические отделы; даже если объемы стратегического мышления оказывались несущественными, такие отделы по крайней мере стимулировали креативность министров.

Жалоба Тони на безынициативность министерств также отражает разногласия между ним и старшими госчиновниками. Наши «мандарины» отнюдь не считали новое законодательство необходимым. По их мнению, Тони только портил систему своими растущими требованиями, особенно в отношении борьбы с преступностью. Тони приводил встречный аргумент: новое законодательство — это некий сигнал изменить систему, поэтому без него — никуда. От указов, которые из министерств чуть ли не клещами вытаскиваешь, да новых критериев прогресса толку не будет. Макиавелли в данном случае полностью на стороне Тони Блэра: «В законе нет потребности до тех пор, пока дела у правителя неплохо идут и без оного; однако, когда сей благостный ход прерывается, возникает острая нужда в законе»[155].

Находясь у власти, мы сконцентрировали усилия на реформе социальной сферы; на них были направлены наши стратегии. Из-за нехватки средств и отчасти из-за опасения нажить недругов внутри партии начали мы весьма робко, но вскоре сделали вложения в эту сферу и попытались зафиксировать перемены правительственным указом. Ожидаемых улучшений не последовало; от дальнейших инициатив нас удержали вместе оппозиция и собственные заднескамеечники. В мае 2003 года Тони решил набрать обороты на пути к реформе. По его выражению, он «и так уже слишком долго ехал, держась за ручной тормоз»; теперь он дозрел до радикальных действий. Мы стали рассматривать возможность упразднения местных органов управления образованием, возможность предоставления школам независимости, а также создания чартерных школ с привлечением родителей учеников. Кроме того, мы планировали задействовать частный сектор в Государственной службе здравоохранения. Я был в восторге. С 1999 года я в письменной форме надоедал Тони, а потом и Политическому отделу — взывал применить более радикальный подход, зачастую становился мишенью для насмешек. Радикальный подход, по моему разумению, предполагал соперничество и создавал смешанный рынок инвестиций — из частных резервов, из благотворительных фондов и из госсектора. Вместо того чтобы позволять врачам бесконечно удлинять листы ожидания, вынуждая пациентов, желающих получить качественное лечение, обращаться к «частникам», мы создали целую сеть частных «фабрик» по замене тазобедренных и коленных суставов. Таким образом, чуть ли не за одну ночь были уничтожены почти все листы ожидания. Мы внесли изменения в договоры лиц, занимающихся врачебной практикой, — их гонорары выросли, но им приходилось больше работать на Государственную службу здравоохранения.

Разумеется, врачи неоднозначно отреагировали на наши нововведения. Макиавелли на эту тему пишет:

«А надо знать, что нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобным начинанием, его ожидает враждебность тех, кому выгодны старые порядки, и холодность тех, кому выгодны новые. Холодность же эта объясняется отчасти страхом перед противником, на чьей стороне — законы, отчасти недоверчивостью людей, которые на самом деле не верят в новое, пока оно не закреплено продолжительным опытом. Когда приверженцы старого видят возможность действовать, они нападают с ожесточением, тогда как сторонники нового обороняются вяло, почему, опираясь на них, подвергаешь себя опасности»[156].

Именно с этой проблемой мы и столкнулись. В 2000 году предложили новую схему учительских зарплат — пусть самые артистичные учителя и получают больше. Однако главы учебных заведений не были готовы делить учителей на артистичных и неартистичных; в их понимании повысить зарплаты следовало всем без исключения. Медики тоже сопротивлялись реформам — дескать, их дело — назначать лечение, а не в политические распри лезть. Вывод: собрался реформировать государственный сектор — будь готов иметь дело со сложившимися, давно закрепленными правами адресата реформы; не ссорься с адресатом — бесконечные лобовые атаки никому не на пользу. Мы сильно осложнили себе жизнь, взвалив на сотрудников новые бюрократические требования, обременив их обязанностью заполнять бесконечные бланки; но не меньшие трудности представляет справедливое распределение государственных денежных средств по реформированным секторам без определенной формы отчетности и определенного метода оценки результатов. Будущим реформаторам большого размаха, чьи замыслы априори вызывают недовольство адресатов реформ, хочу посоветовать макиавеллиевский подход, а именно: проводить популярные реформы и одновременно гнуть свое в плане радикальных и непопулярных мер.