Долг. Мемуары министра войны - Роберт Гейтс

Когда конгресс приступил к слушаниям по ассигнованиям на оборону на 2010-й финансовый год в декабре 2009-го (через два с половиной месяца после начала финансового года!), нам выделили «базовый» бюджет в 530 миллиардов долларов, на 5 миллиардов меньше, чем просил президент, но примерно на 4 процента больше прошлогоднего, с учетом инфляции. (Когда меня спросил какой-то репортер, «потрошу» ли я оборону, я ответил: «В какой параллельной вселенной вы живете, если увеличение на четыре процента оборонного бюджета воспринимается как потрошение?»)

Для всех представителей исполнительной власти, за исключением президента, Административно-бюджетное управление – олицетворение зла. Оно сообщает президенту, сколько должно тратить каждое учреждение и каждое подразделение администрации, и его цифры всегда ниже, чем запросы, порой – существенно, как в случае с Госдепартаментом. Конечно, если каждое учреждение будет получать столько, сколько просит, наш бюджетный дефицит будет гораздо выше нынешнего, и без того критического, – таков принцип работы АБУ. И министерство обороны тоже пало его жертвой. Когда мы составляли план на 2011-й финансовый год, директор АБУ Питер Орзаг рекомендовал не рассчитывать на увеличение бюджета выше уровня инфляции, причем не только на 2011 год, но и на несколько последующих лет. Неудивительно, что мы с АБУ не были, скажем так, друзьями.

(Я поделился с Рамом Эмануэлем историей из своего прошлого. При администрации Рейгана все заместители министров и главы агентств и ведомств встретились за ужином в министерстве юстиции. Перед ужином нам вживую показали операцию по спасению заложников – выключили свет, агенты ФБР бегали по залу, паля холостыми по обнаруженным «террористам». Я всем потом говорил, что, по-моему, надо было разыграть сцену из «Убийства в Восточном экспрессе» Агаты Кристи, с заместителем директора АБУ в качестве убитого – ведь у всех найдется повод его прикончить.)

У меня было несколько аргументов в защиту запрошенного увеличения бюджета. Во-первых, в 2009 году мы провели значительное сокращение расходов, ликвидировав множество затратных программ, и масштабы этой «чистки» превосходили любые предыдущие попытки. Поскольку ни одно другое министерство не сделало ничего аналогичного или хотя бы сопоставимого, мы явно заслуживали некоторого внимания к своим потребностям. Во-вторых, наши расходы неумолимо росли. Год за годом расходы министерства обороны на здравоохранение увеличивались на 4 миллиарда долларов, расходы на жалованье для военнослужащих составляли дополнительно 3 миллиарда, инфляция в расходах на топливо съедала еще 4 миллиарда – если коротко, в общей сложности накладные и операционные расходы Пентагона возрастали на 13–15 миллиардов долларов, даже если мы не добавляли ни цента на выполнение текущих и разработку новых программ. Вооружение и техника, закупленные при Рейгане, особенно корабли и самолеты, давно не обновлялись (из-за урезания военного бюджета в 1990-х и в начале 2000-х годов) и фактически выслужили свой срок. После десяти лет войны к тому же большая часть техники и оборудования требовала ремонта или замены. Даже дальнейшее сокращение накладных расходов, которое я запланировал, вряд ли покроет эту «дыру» в бюджете Пентагона.

Мои переговоры с Орзагом и президентом по поводу бюджета на 2011-й финансовый год начались в середине июля 2009 года. Я просил 558 миллиардов долларов, на 16 миллиардов больше оценки наших потребностей АБУ. Ссылаясь на долгосрочные факторы, упомянутые выше, я также попросил дополнительно 208 миллиардов долларов в период с 2011 по 2015 год. С Эмануэлем и Орзагом мы встречались втроем несколько раз, в том числе однажды в кабинете Рама в Западном крыле: сандвич в одной руке и пульт для переключения слайдов PowerPoint на экране – в другой. После бесчисленных совещаний между представителями АБУ и министерской бюджетной командой во главе с нашим ревизором Бобом Хейлом наконец настала пора оформить сделку. Я снова встретился с Эмануэлем и Орзагом в кабинете Рама 23 ноября, и мы договорились выделить на 2011-й финансовый год 550 миллиардов долларов (на 8 миллиардов больше исходной оценки АБУ) и предоставить Пентагону еще 100 миллиардов сверх бюджета в течение пяти лет. Президент поставил подпись под документом. Это был лучший бюджетный день для меня как для министра обороны. А затем отношения между Белым домом и Пентагоном во всем, что было связано с военным бюджетом, покатились, как говорят, под откос.

Четырехлетний отчет о состоянии обороны (ЧОСО) – документ, который Пентагон обязан предоставить по требованию конгресса (очередная бюрократическая «обязаловка», которую конгрессмены ввели после моего предыдущего ухода из правительства); отчет предполагает обсуждение оборонной стратегии и приоритетов министерства обороны США раз в четыре года. Подготовка этого документа подразумевает в том числе многочасовые совещания военных и гражданских руководителей министерства на протяжении месяцев. В 2009–2010 годах общее руководство процессом взяла на себя Мишель Флурнуа, а повседневное руководство осуществляла ее коллега Кэтлин Хикс. Основная претензия к ЧОСО – помимо абстрактности, характерной для документов, представляющих собой результат бюрократического консенсуса, – в предшествующие годы заключалась в том, что выводы о стратегии и приоритетах никак не соотносятся с реальным бюджетом. Мы приложили все усилия (увы, полного успеха достичь не удалось), чтобы избежать этой ловушки в ЧОСО-2010.

Первого февраля 2010 года я обнародовал параметры военного бюджета на 2011-й финансовый год, а также выводы ЧОСО и Обзорного доклада по программе ПРО. Я заявил, что Пентагон будет просить «базовый» бюджет в размере 549 миллиардов долларов и дополнительный военный бюджет (теперь стыдливо именуемый бюджетом «зарубежных непредвиденных операций») на Ирак и Афганистан в размере 159 миллиардов долларов. В сумме выходили ошеломляющие 708 миллиардов.

Я уточнил, что стратегические исследования позволили выявить несколько ключевых областей, на которые и опираются бюджетные заявки. Прежде всего это продолжение военной реформы – кардинального изменения министерства обороны и его политики: приоритетов, которые мы ставим, программ, которые мы финансируем, оружия, которое мы закупаем, и самой системы закупок. Также следует принимать во внимание «здравый реализм» в определении рисков. Я напомнил, что в течение многих лет военное планирование и требования к американской армии строились на предположении, что нам придется вести одновременно две традиционных войны. Однако сегодня обстановка в мире такова, что эта модель требует пересмотра; теперь очевидно, что мы должны учитывать гораздо более длинный список проблем в области безопасности, предусмотреть использование потенциальным противником высоких технологий, которые лишают нас признанного доминирования «на земле, в воздухе, на море и в киберпространстве», правильно оценить угрозы, исходящие от негосударственных групп, прибегающих к тактике агрессии и запугивания. Словом, я повторил те доводы, которые высказывал неоднократно в свою бытность министром:

«Мы узнали на собственном болезненном опыте, что войны, в которых нам приходится сражаться, редко оказываются похожими на войны, которые мы планировали. В результате Соединенные Штаты нуждаются сегодня в широком военном потенциале максимальной универсальности, способном активно и успешно участвовать в конфликтах любого масштаба и сложности. Такова стратегическая реальность… И она прямо определяет положения и пункты военного бюджета».