Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

На этой стадии спикер сидит в своем кресле, а булава лежит на столе — не то что во время заседания палаты на правах комитета. Законопроект не рассматривают пункт за пунктом, а изучают в целом. После завершения стадии доклада проходит третье чтение. Прения здесь — обычно формальность, хотя если законопроект спорный, дискуссии могут продолжаться какое-то время, после чего проводят голосование. Законопроект может провалиться на этой стадии, хотя такое случилось всего трижды за весь XX век Последний раз это произошло с законопроектом о деятельности местных властей Шотландии в 1977 году. Пройдя через третье чтение в палате общин, выпущенный ею законопроект передается в палату лордов.

«Гильотинирование»

Как уже говорилось, многим важным законопроектам грозит «гильотина», в особенности после того, как документ уже пробыл какое-то время в комитете. Под этим словом подразумевается предложение о назначении дня голосования, которое должна принять палата общин; в этом случае законопроект должен пройти через все стадии рассмотрения в палате к определенному дню или за установленное число заседаний — всей палаты, комитета или их обоих. По определению Эрскина Мэя, «гильотинирование» — это «крайний предел, до которого доходит процедура, утверждая права большинства в ущерб меньшинствам в палате». Вот почему «гильотинированные» прения, обычно длящиеся три часа, всегда вызывают у части парламентариев некоторое беспокойство, смешанное с облегчением.

Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях — даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить хоть немного изобретательности, такие дебаты можно растянуть на три часа, а то и больше. Если правительство считает, что промедление неоправданно, или даже если оппозиция на законном основании потратила время, обсуждая положения законопроекта, правительство может принять решение о «гильотинировании» на стадии комитета, доклада или третьего чтения.

Каждое предложение по «гильотинированию» или установлению временных рамок особо представляется правительством для одного или нескольких законопроектов, к которым оно будет применено. Доклад по законопроекту или его третье чтение должны состояться в определенный день, и во время дебатов по этому предложению палата также подробно оговаривает количество предстоящих заседаний постоянного комитета, посвященных законопроекту. Детали прорабатываются с Комитетом по практической работе, состоящим из председателя бюджетной комиссии и не более восьми депутатов, назначенных спикером. Комитет подразделяет положения законопроекта на блоки и назначает нужное количество времени для обсуждения каждого блока. Например, можно решить, что двадцать пунктов будут обсуждены на утреннем заседании; если до пяти из них за все утро так и не дошли, их нельзя переносить на следующее заседание.

«Гильотину» впервые применили к законопроекту о внесении поправок в Уголовный кодекс Ирландии от 1887 года: такое решение было принято 245 голосами против 93 ранним утром в субботу 11 июня 1887 года. Это было актом отчаяния со стороны правительства, поскольку законопроект обсуждался в палате уже 35 дней, и не одно заседание продолжалось всю ночь; в самом деле, как сказал министр, вносивший предложение о «гильотинировании», «вся законодательная работа остановилась». Интересно, что специальный комитет по процедурным вопросам рассмотрел несколько предложений и пришел к выводу, что любая попытка ограничить дебаты сметет «надежную защиту от угнетения со стороны необоримого большинства». С развитием партийной системы правительства все сильнее испытывали желание изловчиться и провести свои законы через парламент, а также покончить с подрывной деятельностью ирландских националистов.

«Гильотинирование» не обязательно используется на каждой стадии рассмотрения, а ее оправданием всегда служит обструкционная тактика оппозиции, затягивающей дебаты, — правда это или нет. К этому методу стали прибегать все чаще: в 1921–1945 годах «гильотинировали» 14 законопроектов, в 1945–1975 годах — 30, в 1975–1987 годах — 33.

Редко бывает, чтобы правительство потерпело поражение, установив жесткие рамки рассмотрения законопроекта, однако случается и такое. В последний раз это произошло, когда правительство лейбористов попыталось провести законы о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу в сессию 1976/77 года. Время от времени от депутатов поступают предложения о том, чтобы установить четкий график рассмотрения для всех законопроектов. В апреле 1985 года специальный комитет по процедуре выступил с докладом, в котором рекомендовал устанавливать временные рамки в начале дебатов в постоянном комитете по всем спорным законопроектам. Эта рекомендация была отвергнута в феврале 1986 года большинством в 65 голосов. Тогдашний лидер палаты Джон Биффен возразил, что такая практика даст только лишнее преимущество правительству, поскольку из рук оппозиции выбьют ее последнее оружие — отсрочивание. Насколько ценно такое оружие — спорный вопрос. Для того чтобы оно приносило отдачу, от команды оппозиции требуются большая физическая выносливость и напряжение всех сил, тогда как противоположная сторона может наладить «вахтенный метод» участия своих депутатов в заседаниях комитетов и прениях. Правительство в любое время может пустить в ход свое оружие — предложение о прекращении прений и под конец дня провести свой закон, лишь бы у него было большинство в палате.

Количество правительственных законов, проходящих через парламент за каждую сессию, сильно возросло на протяжении XX века. Обычно их подсчитывают по числу страниц в своде законов за каждую сессию парламента. В 1900 году оно составляло всего 202 страницы, в 1958-м — 430, в 1965-м — 1187, в 1985/86 году — 2300 страниц. Большинство времени, занимаемого парламентскими дебатами, уходит на рассмотрение государственных законопроектов: 603 часа из 1914 в сессию 1983/84 года. В сессию 1985/86 года 48 правительственных законопроектов обрели силу закона.

Одним из них был проект закона «О жилищно-строительных кооперативах», почти не вызывавший споров и прошедший второе чтение 19 декабря 1985 года. Задолго до прохождения им этой стадии Ассоциация жилищно-строительных кооперативов опубликовала в 1983 году доклад Сполдинга о будущем ЖСК, подчеркивая необходимость в новых законах вместо препятствующего развитию законодательного акта от 1962 года. Ассоциация утверждала, что, освободившись от этих ограничений, жилищно-строительные кооперативы смогут конкурировать с банками, предоставлять ряд финансовых услуг и ссужать людей деньгами на приобретение мебели, а также и жилья. Правительство благосклонно отнеслось к этому докладу и сначала издало «Зеленую книгу», чтобы вызвать публичное его обсуждение, а затем «Белую книгу» с изложением намерений правительства в области законодательства. Сам законопроект был опубликован в декабре 1985 года и обсуждался как раз перед рождественскими каникулами. Поскольку он не вызывал споров, оппозиция удовольствовалась «обоснованной поправкой», высказав кое-какие оговорки по поводу разрешения ЖСК предоставлять потребительские кредиты и превращаться из ассоциации взаимопомощи в открытые публичные компании с ограниченной ответственностью. Голосования по этому пункту не потребовалось.