В поисках четвертого Рима. Российские дебаты о переносе столицы - Вадим Россман

Некоторые исследователи, которых мы упоминали, считают распределение столичных функций между городами гарантом равного участия различных регионов в управлении страной. Поэтому наиболее перспективной им кажется идея распределенной столицы как той формы локализации правительственных функций, которая позволит сделать регионы реальными участниками политического процесса и максимизирует количество участников или агентов власти [Градировский, Переслегин, 2003; Гальченко, 2004; Можегов, 2006; Вишневский, 2009; Тарло, 2011]. Идея футуристического линейного города также имплицитно предполагает такую форму организации.

На мой взгляд, посылки к этой идее не вполне подходят для гетерогенных государств больших территориальных размеров и не достаточно учитывают требования и условия политического управления в таких странах. Распределение функций не обеспечивает равного участия регионов в управлении, так как даже при самом широком и равномерном их разнесении только немногие из 83 субьектов РФ смогут получить некоторые столичные прерогативы.

Кроме того, пространственное разнесение функций по огромной территории не обязательно приводит к децентрализации самой власти, хотя в некоторых случаях может служить ее предпосылкой. Такая организация неизбежно влечет за собой опасность контроля над определенными функциями государства со стороны отдельных регионов, в которых эти функции локализованы. По сути дела, в этом рассуждении происходит некритический перенос опыта небольших и компактных стран, таких как Швейцария, Южная Африка или Боливия, где такое разнесение функций имеет смысл в силу их размеров и особых традиций, на концепцию управления в огромной стране. Средневековые государства Дальнего Востока – Бохай, государство киданей и государство Ляо, где исторически было по пять столиц – также были сравнительно небольшими государствами [Воробьев, 1968].

Распределение столичных полномочий сулит не только большие расходы на коммуникацию и деловые поездки чиновников, но, безусловно, будет создавать серьезные препятствия в оперативной деятельности государственного аппарата. Кроме того, существуют агломерационные и синергетические эффекты, связанные с функционированием правительственного аппарата, взаимодействием различных ветвей и органов государственной власти, использованием ими общей правительственной инфраструктуры и вспомогательных служб.

В идее распределенной столицы, на мой взгляд, наиболее отчетливо чувствуется не вполне отрефлектированная тоска по федеративному устройству. В условиях России речь должна идти, однако, скорее о распределении некоторых государственных служб по территории страны. В числе таких мероприятий может быть, например, разнесение некоторых федеральных функций – налоговых ведомств, управления полицией или агенств новостей. Примером такого рода может служить недавний перевод всего штата сотрудников BBC в Великобритании из Лондона в Салфорд в северо-западной Англии.

Нейтральность власти обеспечивается не распределением функций между городами, а системой институтов, законодательством, внедрением реальных федеративных принципов и созданием столичного округа.