Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Борьба с коррупцией превратилась в одну из ключевых задач, стоящих перед налоговыми органами в большинстве стран мира, прежде всего потому, что коррупция существенно снижает общую собираемость налогов. Фьельдстад в своей недавней работе (Fjeldstad, 2005b) отмечает, что в результате коррупции и уклонения от уплаты налогов государственная казна порой недосчитывается половины причитающихся налоговых платежей. Соответственно сокращаются возможности по финансированию общественных услуг^{208}. Кроме того, коррупция и уклонение от уплаты налогов приводят к снижению уровня законопослушности, деморализуют честных налогоплательщиков и порождают атмосферу цинизма и лицемерия в обществе. Наконец, коррупция заставляет налоговиков сопротивляться реформированию налоговых структур, что в конечном итоге снижает доверие общества к институтам государства и подрывает легитимность власти.

Теоретически коррупция возникает, когда посредники (налоговики) обладают монопольной властью над клиентами (налогоплательщиками), пользуются дискреционными полномочиями по контролю оказания услуг (например, исчисления налогов) и работают в условиях слабой подотчетности и прозрачности (Klitgaard, 1998). В этом случае у налоговиков появляются побудительные мотивы и возможности для вовлечения в коррупционные действия. Ожидаемые выгоды от коррупции тем значительнее, чем шире монопольная власть и дискреционные полномочия налоговиков. В свою очередь, чем ниже прозрачность и подотчетность, тем меньше потенциальные потери коррупционеров (Fjeldstad, 2005b). Таким образом, реформы налоговой сферы должны быть направлены на устранение либо побудительных мотивов, либо возможностей для коррупции. В частности, необходимо сокращать ожидаемые выгоды при одновременном повышении вероятности разоблачения и ужесточении санкций (Rose-Ackerman, 1999). Если потенциальные выгоды от коррупции перевешивают возможные потери, то чиновник склонен поддаться соблазну, и наоборот.

Данная глава преследует две цели. Во-первых, чтобы оценить относительную значимость предлагаемых преобразований налоговой системы, в ней анализируется опыт недавно реформированной Национальной налоговой службы Боливии, которая осуществила успешную реализацию антикоррупционной стратегии в сфере возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте. Как правило, возмещение НДС – это длительная, зачастую весьма сложная процедура осуществления налоговых зачетов, в которой участвуют различные субъекты – налогоплательщики, экспортеры, национальные производители, налоговики и центральные органы власти. В одном из недавних исследований (Harrison and Krelove, 2005) говорится о том, что процесс возмещения НДС является одним из уязвимых мест налоговой системы, поскольку при возврате этого налога возникают серьезные трудности, в том числе связанные с мошенничеством и коррупцией, а также с нежеланием правительств, испытывающих финансовые трудности, возмещать НДС. В данной главе на конкретном примере продемонстрировано, как коррумпированные налоговики могут обеспечить незаконный возврат НДС коррумпированным экспортерам за взятку. Также в главе показано, как реформа налоговых органов в Боливии (прежде всего укрепление контроля) помогла снизить уровень коррупции в Национальной налоговой службе и прекратить утечку государственных средств.

Кроме того, на реальном примере иллюстрируется практичность процессно-ориентированного подхода к выявлению коррупционных рисков в конкретных областях деятельности, а также анализируются коррективные меры, способные ограничить коррупционную уязвимость. Такой подход органично сочетается с системой налогообложения в целом и возмещения НДС в частности и может служить основой эффективной антикоррупционной стратегии.

В начале главы рассматриваются разнообразные формы коррупции в налоговой сфере и факторы, влияющие на действия субъектов и патримониальных структур, которые участвуют в коррупции^{209}. Далее приводится характеристика политических условий, в которых функционируют налоговые органы, описываются ключевые процедуры современной налоговой системы, анализируются ее уязвимые места, признаки коррупции и возможные меры по снижению коррупционных рисков. Затем вкратце рассматриваются фундаментальные предпосылки реформирования налоговой системы с акцентом на политических, экономических и других институциональных факторах, влияющих на борьбу с коррупцией в государственном секторе в целом. Наконец, в рамках ситуационного исследования авторы анализируют институциональные преобразования в боливийской налоговой службе и делают общие выводы.